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日本短期资本流动管理的做法与启示

  坚持资本市场双向开放,实施高水平的对外开放,促进资本要素在境内外市场和更高层次的优化配置,是我国资本市场的改革方向。短期资本具有资本数量大、流动性强、流动形式多样的特点,是我国资本市场的重要组成部分。同时,短期资本又具有以投机为目的的高流动性,给金融市场管理者带来挑战。本文对日本短期资本流动管理的主要做法进行归纳概括,并对我国短期资本流动管理提出政策建议。

  日本短期资本流动管理的主要做法

  (一)结合不同经济发展阶段,制定宏观审慎管理政策,采取渐进式的对外开放进程。一是支持二战后经济复兴的外汇管制阶段。1949年,日本通过《外汇及外贸管理法》,规定除政府允许的特定交易外,原则上禁止居民的一切外汇交易,禁止私人资本跨境流动。1950年,日本公布《关于外资的法律》,建立外汇集中管理体制,外汇管理按照“外汇预算制度”,由政府集中分配特定的对外支付。二是放松外汇管制阶段。1960年,日本宣布接受《国际货币基金协定》,取消对经常账户的外汇管制,允许非居民自由开立日元账户;放松与进出口相关的资本账户交易管制。1969年至1972年,逐步实施资本项目自由化措施,完成了经合组织的资本自由化要求。三是渐进式的自由化监管政策。20世纪80年代以来,日本推行了广泛的贸易自由化,先后放松对资本流出和资本流入的监管,大幅简化进出口认证手续,允许投资者自由开展证券投资业务。四是加强管制阶段。20世纪90年代,日本泡沫经济破灭,国内经济陷入低迷,日本进行了全面的金融体制改革,实施资本项目开放。五是加强外资监管阶段。2019年,日本修订了外汇法,外国投资者投资日本国内通信、广播电视等涉及国家安全的行业,需要进行提前申请,提高了对日本国内相关行业的投资门槛;对外国投资者投资日本国内上市企业的监管大幅加强,外国投资者持有日本上市企业1%以上的股票时须提前申报。总之,政策制定者结合日本经济发展的不同阶段,采取不同的资本流动管理办法。从1960年开展资本项目可兑换以来,资本项目的开放进程采取渐进式的开放办法,前后历经40余年,妥善处理了金融业对外开放和宏观审慎管理的关系,避免了短期资本流动性和投机性的冲击。

  (二)明确的银行展业原则性监管要求。日本银行展业监管引入原则性监管要求,《外汇法》规定金融机构应履行“本人确认”“合法性确认”“客户告知”的展业原则:一是对于特定的汇款交易、资本项目下的交易、外币兑换等交易,需要客户本人对交易事项进行确认。二是为了保证资金收付的限制性措施,金融机构对交易的合法性进行确认。监管部门认为金融机构未履行合法性确认要求,可以限制银行的相关外汇交易。三是金融机构在为客户办理外汇业务时,有义务将交易的客户名称、地址、账户等信息告知对手银行。

  (三)明确的短期资本交易背景真实性审核要求。日本要求金融机构能够确切把握客户的资产背景、资金来源、交易关联方、金融交易的合规性等真实性审核要求。一是日本银行业将客户信息的确认和核实作为业务开展的基础,金融机构对个人和企业客户开立银行账户,就客户身份确认、高风险客户甄别等方面制定相关制度办法,并严格执行。二是加强金融机构业务合规性管理,要求金融机构建立与真实性审核相关的制度和业务操作流程。三是充分发挥大型金融机构在外汇业务方面的导向作用。通过对大型金融机构的指导和约谈,传导外汇管理政策和监管要求,缓解短期资本异常流动带来的风险。

  (四)完善的尽职调查和违规处罚措施。一是金融机构根据与客户的业务关系,核实确认客户本人使用可靠的、真实的信息;确认交易的最终受益人,并核实其身份信息;了解交易的目的,并获取相关交易信息;定期对客户信息进行维护更新,实现持续性的客户管理。二是开展客户尽职调查措施。尽职调查措施主要包括客户的身份、职业背景、业务内容、国籍等客户属性;交易的目的、交易类型、短期资金使用的来源和用途等。对于判定为高风险的客户,采取加强型的尽职调查,要求客户信息必须是最新更新的,并定期对客户信息进行重审。三是对提供虚假信息的客户进行违规处罚,处罚措施主要包括禁止行为人从事相关外汇交易、判处有期徒刑、收缴罚金等。

  (五)针对不同的交易类型,采取有针对性的资本流动管理措施。1980年《外汇法》允许监管部门对国际收支平衡或汇率等管理目标进行必要的控制,将资本交易分为四个类型:一是需要审批的交易,如居民与非居民的存款与信托、非居民的欧洲日元债券发行等。二是需要事先通知,但不需要审批的交易,如外商直接投资。

  三是需要事先通知,并需要监管部门审查的交易,如外商直接投资、涉外贷款、债券发行债务担保、非居民购买不动产等。四是不需要审批和通知的交易,如外汇银行作为中间人的跨境交易、证券公司作为中间人的投资类交易等。

  (六)完善的监管协作和共享机制。日本金融机构的监管部门主要包括财务省、经济产业省、金融厅、日本银行。财务省下设的国际金融局主要负责管理国际金融和外汇相关业务,调整国际收支以及调查外资引进、国际资本、市场情况,调查管理对外投资等;经济产业省隶属中央省厅,负责对外贸易和进出口;金融厅采取混业监管模式,对银行业、证券业、保险业和非金融机构进行全面监管;日本银行是中央银行,负责货币发行、货币政策制定、金融统计和履行最后贷款人职能。在监管协作方面,财务省委托日本银行采集和发布国际收支统计数据、负责开展外汇市场操作、稳定日元汇率,同时日本银行每日监测外汇市场动态,并向财务省汇报。金融厅和日本银行是宏观审慎管理的主要机构,财务省负责综合协调。

  启示与政策建议

  (一)健全短期资本流动的宏观审慎政策框架。健全宏观审慎政策框架,结合我国宏观经济运行的阶段性特点,通过调节宏观审慎参数控制杠杆率风险和货币错配风险。完善各类别的审慎政策工具,如逆周期资本缓冲、流动性覆盖率、风险准备金等,防范短期资本对市场的冲击,维护外汇市场稳定。完善外汇市场自律机制建设,规范外汇中间价报价行为,提高外汇市场规范化水平。

  (二)进一步完善外汇市场微观管理。加强外汇市场监管体系建设,强化对市场操控、内幕交易、欺诈和不正当竞争的监管。针对不同的交易类型,采取有针对性的资本流动管理措施。建立外汇审慎监管指标体系,强化对外汇领域系统重要性机构和高风险机构的监管,加强外汇交易行为的监管,打击虚假广告、虚假交易等误导消费者的行为,保证外汇交易的自由选择权和公平交易权。

  (三)采取渐进式的资本项目开放进程。进一步推动金融市场对外开放进程,放松资本项目结汇管理,全面实施企业外债资金意愿结汇管理,对资本项目收入的使用实施统一的负面清单管理模式。简化合格境外机构投资汇兑管理。逐步放宽服务业、制造业、采矿业等领域的外资准入限制,营造促进内外资公平竞争的市场环境。

  (四)进一步明确银行业展业原则性监管工作要求。从外汇管理和监管角度出发,围绕“展业三原则”(了解你的客户、了解你的业务、尽职审查)制定有针对性的细化规定,进一步明确真实性审核工作要求,构建标准体系和相关指引,对尽职调查的标准、身份识别标准、银行行为准则、风险防范、违规处罚等进行详细说明。“展业三原则”要涵盖外汇业务的事前、事中、事后的各个环节。制定操作指引,就审核措施、分类审查要求、可疑信息报告、银行内控管理、监督检查等相关内容进行具体阐述说明。健全金融机构的内部管理机制,强化银行的自律机制和制度保障,并明确处罚措施,为监督和检查提供依据。

  (五)加强监管协作机制建设,发挥跨部门监管合力。应对跨境资金的短期流动冲击,需要发挥跨部门的监管合力,建议健全人民银行、银保监会、外汇局等监管部门的职能,人民银行负责牵头建立宏观审慎管理框架,银保监会负责制定银行业和保险业审慎监管规则,外汇局负责监测跨境资本流动和对全国外汇市场进行监督管理等,注重宏观经济政策、汇率政策、金融监管等政策工具的协调配合。支持外汇数据分析和信息共享机制建设,提高数据资源的利用效率,扩展数据服务的应用范围和领域。

责任编辑:李昂
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